El procedimiento verbal no puede aplicarse por arrastre cuando no procede para todos los disciplinados

La decisión disciplinaria contenida en el Auto del 31 de marzo de 2006, proferido por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, ofrece una regla de especial importancia para la conducción del proceso disciplinario: cuando existen varios disciplinados, el procedimiento verbal solo puede aplicarse si la causal legal que lo habilita concurre respecto de todos ellos. Si no ocurre así, la autoridad debe romper la unidad procesal y tramitar separadamente la actuación frente a quienes no pueden ser sometidos a ese procedimiento especial.

El asunto surgió a partir de una investigación contra José Diomédez Páez Ortega, alcalde de Cucutilla, y María Filomena Parada García, auxiliar de enfermería del centro de salud de ese municipio. La queja relataba que Parada García, esposa del alcalde, habría contratado con una ARS para suministrar medicamentos del régimen subsidiado en el municipio. La Procuraduría Regional de Norte de Santander formuló cargos y ordenó tramitar la actuación por el procedimiento verbal, apoyándose en los numerales 17 y 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y en el artículo 175 del mismo estatuto.

La Delegada no resolvió de fondo la apelación contra la sanción. Antes de hacerlo, advirtió una irregularidad sustancial: la decisión de acudir al procedimiento verbal había desconocido las formas propias del juicio disciplinario. Por eso declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 21 de octubre de 2005, que había ordenado ese trámite, inclusive, y dispuso reponer la actuación conforme a la ley.

El primer elemento del razonamiento fue temporal. Los hechos reprochados ocurrieron el 1 de mayo, 19 de junio y 16 de diciembre de 2001, y el 1 de abril de 2002. Es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002, fijada por la providencia en el 5 de mayo de ese año. Para la Delegada, aunque el artículo 175 tiene naturaleza procesal, la causal específica que permite el procedimiento verbal por determinadas faltas gravísimas del artículo 48 tiene una implicación sustancial: exige que la conducta investigada pueda subsumirse en faltas disciplinarias previamente existentes. En consecuencia, no podía utilizarse esa causal para hechos anteriores a la vigencia de las faltas de la Ley 734.

Esa conclusión no se limitó a una lectura formal del tránsito legislativo. La autoridad la conectó directamente con el artículo 29 de la Constitución Política: el debido proceso exige juzgar con normas preexistentes al hecho y respetar las formas propias de cada juicio. Si la causal de procedibilidad del verbal depende de faltas gravísimas creadas o configuradas por la Ley 734, su uso respecto de hechos anteriores compromete la legalidad sustancial de la imputación y, por esa vía, también la validez del trámite.

El segundo elemento del razonamiento es el más relevante para la práctica disciplinaria. La Delegada admitió, solo como hipótesis, que pudiera aceptarse una interpretación más amplia del artículo 175 para hechos regidos por la Ley 200 de 1995. Incluso bajo esa lectura, afirmó que sería indispensable verificar una coincidencia material entre la falta imputada bajo la Ley 200 y alguna de las faltas enunciadas en el inciso segundo del artículo 175 de la Ley 734. Esa coincidencia tampoco resolvía el caso, porque no se presentaba respecto de todos los disciplinados.

En particular, la falta del numeral 10 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995 —actuar a sabiendas de estar incurso en causal de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses— solo podía cometerse por quien personalmente se encontrara en una de esas situaciones. Según la propia formulación de cargos, a José Diomédez Páez Ortega no se le reprochó estar incurso él mismo en una causal de inhabilidad o incompatibilidad, sino permitir que su esposa, presuntamente incursa en una causal, celebrara contratos con la ARS. Por tanto, esa falta no le era aplicable.

De allí se desprende la regla central del Auto: si hay varios disciplinados, no basta con que el procedimiento verbal sea procedente frente a uno de ellos. Debe serlo frente a todos. En caso contrario, mantenerlos bajo el mismo trámite especial produce una afectación del debido proceso para quien debía ser juzgado por la vía ordinaria. La unidad procesal no puede operar como mecanismo para extender indebidamente un procedimiento más restrictivo o distinto del que legalmente corresponde.

La decisión también contiene una advertencia metodológica sobre la formulación de cargos. La Delegada observó que los cargos fueron construidos con normas que no resultaban aplicables o que no guardaban correspondencia precisa con las conductas atribuidas. Además, el fallo de primera instancia terminó apoyándose en el artículo 127 de la Constitución Política, pese a que esa norma no había sido citada como infringida en el auto de cargos. Para la Delegada, los cargos son el punto de partida de todo el proceso disciplinario: delimitan los hechos, las normas transgredidas, la tipificación de la falta y el alcance posible del fallo.

Esta precisión es decisiva. Un proceso disciplinario no se corrige al final mediante razonamientos jurídicos novedosos si la imputación inicial no fue clara, completa y coherente. La autoridad disciplinaria debe establecer desde el auto de cargos qué conductas aparecen acreditadas, qué normas se estiman vulneradas y qué disposiciones tipifican la falta. Si esa arquitectura falla, el fallo queda expuesto a fundarse en normas no imputadas, a variar el eje jurídico del reproche o a imponer un trámite que no corresponde.

El Auto, por tanto, no solo declaró una nulidad procesal. Reafirmó que el procedimiento disciplinario tiene límites materiales derivados del debido proceso. La administración no puede escoger el trámite por conveniencia, economía o continuidad procesal; debe aplicar el procedimiento que la ley autoriza para cada disciplinado y para cada imputación. Cuando esa correspondencia se rompe, la consecuencia no es una simple irregularidad formal, sino una afectación sustancial de las formas propias del juicio.

La enseñanza práctica es clara: en actuaciones con pluralidad de disciplinados, la procedencia del procedimiento verbal exige una verificación individual. La autoridad debe preguntarse si la causal legal concurre respecto de cada sujeto, si la falta imputada estaba vigente para la fecha de los hechos, si existe correspondencia material entre la conducta y la norma que habilita el trámite, y si la unidad procesal puede mantenerse sin sacrificar garantías. Si la respuesta es negativa para alguno de ellos, debe separarse la actuación.

En ese punto radica la fuerza doctrinal del pronunciamiento. La especialidad del procedimiento verbal no autoriza a expandirlo por analogía ni a aplicarlo por arrastre. Su obligatoriedad opera cuando la ley lo habilita; fuera de ese marco, se convierte en una desviación del procedimiento legalmente debido. El debido proceso, en materia disciplinaria, no solo protege la defensa frente al contenido de la acusación, sino también frente al camino procesal elegido por la administración.

Fuente: Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal; Auto de segunda instancia; 31 de marzo de 2006; expediente 076-2333/04; Disciplinables: José Diomédez Páez Ortega y María Filomena Parada García; Quejoso: Rosendo Silva Ortega.