La buena fe no basta frente a una prohibición clara de doble asignación pública

Hay casos disciplinarios en los que el debate no gira únicamente alrededor de si el hecho ocurrió. La discusión verdaderamente relevante aparece después: una vez acreditada la conducta, debe establecerse si el servidor podía estar razonablemente convencido de actuar conforme a derecho. Esa diferencia es decisiva, porque no toda equivocación excluye responsabilidad disciplinaria y no toda invocación de buena fe convierte el error en invencible.

El Fallo de Segunda Instancia proferido el 29 de octubre de 2003 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa ofrece una ilustración precisa de esa tensión. El caso se originó en la queja presentada contra Álvaro Lozano Osorio, quien se desempeñó como concejal del municipio de Neiva y, al mismo tiempo, como profesor de tiempo completo de la Universidad Surcolombiana. Según la providencia, esa doble actividad se mantuvo durante los periodos constitucionales comprendidos entre 1995 y 2000 y dio lugar a la percepción de asignaciones provenientes del erario público.

La Procuraduría Regional del Huila formuló cargos por el desempeño simultáneo de más de un empleo público y por la recepción de más de una asignación pública. La imputación se apoyó, entre otras normas, en los artículos 6, 128 y 209 de la Constitución Política, en la Ley 200 de 1995 y en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. La decisión de primera instancia impuso suspensión por treinta días en el cargo de profesor de tiempo completo, sanción que fue apelada por el disciplinado.

La defensa no negó el núcleo material de la simultaneidad. Su argumento se concentró en la ausencia de reprochabilidad: sostuvo que había actuado de buena fe, que no existió cruce de horarios, que su desempeño docente fue satisfactorio y que consultó una obra sobre el régimen de los concejales. A partir de esa lectura, afirmó haber entendido que podía ejercer simultáneamente la docencia universitaria de tiempo completo y la función de concejal, pues —según su interpretación— los honorarios derivados de la actividad edilicia no configuraban un segundo empleo público prohibido.

Esa línea defensiva obligaba a examinar el artículo 23 de la Ley 200 de 1995, en cuanto contemplaba la justificación de la conducta cometida con la convicción errada e invencible de que no constituía falta disciplinaria. La pregunta, por tanto, no era simplemente si el disciplinado había invocado buena fe, sino si esa buena fe se traducía en un error jurídicamente invencible frente al régimen aplicable.

La Delegada respondió negativamente. Para la autoridad disciplinaria, la prohibición constitucional y legal era clara: nadie podía desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. A su vez, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 contenía un régimen de excepciones que, según la providencia, no cobijaba la situación del disciplinado. La docencia universitaria de tiempo completo no fue asimilada a la excepción relativa a los honorarios por hora cátedra, ni la condición de concejal permitió desplazar la prohibición general de doble asignación.

El punto más relevante del fallo está en la forma como trata el error. La providencia no desconoce que el disciplinado afirmó haber consultado una fuente doctrinal. Sin embargo, considera que esa consulta no bastaba para neutralizar el deber de verificar directamente la norma. La autoridad sostuvo que el concepto de un autor no podía colocarse por encima del mandato constitucional y legal, y que el servidor pudo acudir a instancias institucionales pertinentes —como la Registraduría, el Consejo Electoral, el Departamento Administrativo de la Función Pública o la oficina jurídica de la universidad— antes de asumir la simultaneidad funcional.

Desde esa perspectiva, la decisión distingue entre una equivocación jurídicamente relevante y la simple ignorancia o lectura insuficiente del régimen aplicable. La Delegada acudió incluso a una sentencia de casación de la Corte Suprema de Justicia de 24 de marzo de 1983 para recordar que no es lo mismo error que ignorancia: el primero implica un concepto falso o equivocado sobre algo; la segunda, falta de conocimiento. Esa distinción fue decisiva para concluir que la claridad de la prohibición impedía aceptar la causal de justificación.

La consecuencia disciplinaria se construyó entonces sobre tres elementos. Primero, la tipicidad: la conducta estaba prevista como prohibición disciplinaria en normas vigentes para la época. Segundo, la antijuridicidad: la doble percepción de recursos públicos afectaba el bien jurídico asociado a la preservación del erario. Tercero, la culpabilidad: aunque no se demostró dolo, la autoridad estimó que existió culpa, porque el disciplinado no previó que al posesionarse y actuar como concejal se encontraba incurso en prohibiciones constitucionales y legales mientras conservaba su cargo docente de tiempo completo.

La providencia contiene además una precisión importante sobre los límites de la segunda instancia. La Delegada señaló que la conducta pudo tener una calificación más severa, pues la Ley 200 de 1995 contemplaba como falta gravísima actuar a sabiendas de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses. Sin embargo, mantuvo la sanción impuesta por la Regional porque el auto de cargos debía guardar estricta relación con los fallos de instancia. Esa observación no cambia el eje del caso, pero muestra que la congruencia procesal también opera como límite frente a una eventual agravación.

La utilidad doctrinal del fallo está en su advertencia metodológica: la buena fe no es una fórmula abstracta capaz de absorber cualquier incumplimiento normativo. Para que el error excluya responsabilidad disciplinaria debe ser invencible, y esa invencibilidad exige una diligencia mínima frente a la claridad de las normas aplicables. Cuando el servidor público se apoya en una interpretación favorable, pero omite verificar el texto legal o consultar a las autoridades competentes, la equivocación puede dejar de ser excusable y convertirse en una forma de culpa.

No se trata de afirmar, con carácter general y absoluto, que todo ejercicio simultáneo de actividades públicas conduzca necesariamente a sanción. La propia Constitución y la Ley 4 de 1992 reconocen excepciones. Lo decisivo es que esas excepciones deben existir de manera expresa y resultar aplicables al caso concreto. En ausencia de esa cobertura normativa, la confianza subjetiva del servidor no desplaza por sí sola la prohibición de doble empleo o doble asignación pública.

En ese sentido, el fallo conserva vigencia pedagógica para el derecho disciplinario: quien ejerce funciones públicas no solo debe evitar el daño efectivo al servicio, sino verificar si su situación funcional y remuneratoria se ajusta al régimen de incompatibilidades, inhabilidades y prohibiciones. La buena fe importa, pero no reemplaza la diligencia jurídica exigible. Cuando la norma es clara, la responsabilidad no desaparece por haber elegido la interpretación más conveniente.

Fuente: Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa; Fallo de Segunda Instancia; 29 de octubre de 2003; Radicación 083 1844-02; Disciplinado: Álvaro Lozano Osorio; Quejoso: Juan Enrique Lozano Osorio.