La responsabilidad disciplinaria no se presume por actuaciones politicas de terceros

El fallo de primera instancia proferido el 24 de julio de 2006 dentro del expediente 009-69812 ofrece una leccion relevante para el derecho disciplinario: la responsabilidad del servidor publico exige prueba seria, directa o razonablemente inferible, sobre su propia conducta funcional. No basta con que existan actuaciones politicas de personas cercanas, conflictos locales, testimonios de oidas o sospechas derivadas del contexto electoral.

El caso examinado por la Comision Especial Disciplinaria se origino en una denuncia presentada en febrero de 2002 contra Alfredo Bayardo Almeida Garcia, entonces alcalde del municipio de Ipiales. La queja aludia, principalmente, a una posible participacion indebida en politica y a presuntas irregularidades relacionadas con el Convenio de Asociacion No. 001 de 2001, celebrado entre la alcaldia y la Fundacion Accion Social por Ipiales.

La decision absolvio al investigado de los cuatro cargos formulados. Su importancia no esta solo en el resultado, sino en el metodo de valoracion: la autoridad disciplinaria separo los hechos acreditados de las conjeturas, distinguio la actividad personal de la companera del alcalde frente a la conducta funcional del servidor, y exigio certeza sobre la falta y la responsabilidad, conforme al articulo 142 de la Ley 734 de 2002.

Participacion en politica: el empleo publico debe haber sido utilizado

Los dos primeros cargos se construyeron alrededor de la presunta utilizacion del empleo para respaldar una causa politica. La imputacion sostenia que el alcalde habria permitido que su companera permanente, Jenny Mendez, utilizara actividades sociales asociadas a la alcaldia y a la Fundacion Accion Social por Ipiales para promover la candidatura al Senado de Dario Martinez Betancourt.

La Comision reconocio que la participacion en politica de un servidor publico puede realizarse directa o indirectamente. Sin embargo, esa afirmacion no elimina la exigencia probatoria. Para sancionar no era suficiente demostrar que la companera del investigado habia dado declaraciones radiales o suscrito una invitacion politica. Era necesario acreditar que el alcalde conocio, promovio, autorizo, tolero funcionalmente o instrumentalizo esas actuaciones desde su cargo.

Ese punto resulto decisivo. El fallo admitio que la senora Mendez pudo haber usado su condicion social de primera dama y el trabajo que realizaba con la Fundacion como soporte de su respaldo politico. Pero la providencia considero que no existia prueba de que Almeida Garcia hubiera conocido previamente tales manifestaciones, distribuido el escrito, convocado reuniones, presionado servidores, difundido propaganda o usado la alcaldia para favorecer la candidatura.

La decision tambien destaco un elemento que suele ser ignorado en lecturas apresuradas de estos casos: los particulares conservan sus derechos politicos. La companera de un alcalde no queda convertida automaticamente en sujeto disciplinario ni sus actos personales se trasladan sin mas al servidor. Para que exista reproche disciplinario contra el funcionario, debe probarse el nexo entre la conducta del tercero y el uso del empleo publico.

Testimonios, interes politico y certeza disciplinaria

El segundo cargo se referia a un supuesto trato discriminatorio contra personas vinculadas a entidades municipales o descentralizadas, quienes, segun la acusacion, habrian sido afectadas por pertenecer a un movimiento politico contrario al candidato apoyado por la companera del alcalde.

La Comision examino los testimonios de Luis Gerardo Mismaza, Jaime Alfredo Luna Medina y Ana Lucia Fuel. En todos los casos encontro dudas relevantes: cercania con el quejoso, contradicciones internas, ausencia de corroboracion, afirmaciones de oidas o explicaciones administrativas alternativas sobre la terminacion de contratos, supresion de cargos o retiro del servicio.

El tratamiento probatorio del fallo es especialmente significativo. La autoridad no nego que pudieran existir tensiones politicas locales. Tampoco desconocio que los declarantes hubieran tenido inconformidades frente a decisiones administrativas. Lo que sostuvo fue mas preciso: esas circunstancias no alcanzaban el nivel de certeza requerido para afirmar que el alcalde uso su empleo con fines partidistas o que intervino en decisiones de personal por razones politicas.

En materia disciplinaria, la sospecha no sustituye la prueba. Si una resolucion administrativa expone razones presupuestales, si existen explicaciones funcionales sobre incumplimientos o reestructuraciones, y si los testimonios que pretenden desvirtuarlas presentan inconsistencias no aclaradas, la autoridad no puede convertir la hipotesis acusatoria en fallo sancionatorio.

Contratacion con fundaciones: inhabilidad, caracter abierto e idoneidad

Los cargos tercero y cuarto trasladaron el debate al Convenio de Asociacion No. 001 de 2001, suscrito con la Fundacion Accion Social por Ipiales.

El tercer cargo imputaba la posible vulneracion del regimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 80 de 1993, porque en la Fundacion participaba Julia Zhanay de Mendez, madre de Jenny Mendez. La Comision identifico los presupuestos que debian demostrarse para configurar la causal, pero resolvio el punto a partir de un dato central: la Fundacion tenia caracter abierto, segun certificacion de la Camara de Comercio de Ipiales y de su revisoria fiscal.

Esa circunstancia hizo innecesario avanzar sobre los demas elementos de la inhabilidad. Si la prohibicion legal se predicaba de fundaciones que no tuvieran caracter abierto, y la entidad contratista si lo tenia, la falta no se configuraba.

El cuarto cargo cuestionaba la idoneidad de la Fundacion para celebrar el convenio, por tratarse de una entidad recientemente constituida. La providencia rechazo que la idoneidad pudiera deducirse mecanicamente de la antiguedad de la persona juridica. Para la Comision, debian valorarse las capacidades, experiencia y formacion de sus integrantes, asi como el desarrollo real del objeto convenido.

Con base en los documentos aportados, el fallo considero acreditada la experiencia social y profesional de varias integrantes de la Fundacion, asi como la ejecucion diligente de actividades durante los anos 2001, 2002 y 2003. Por ello concluyo que no se habia desconocido el articulo 355 de la Constitucion ni el articulo 96 de la Ley 489 de 1998.

Una regla editorial y juridica: no sancionar por contexto

Este fallo permite extraer una regla prudente: el contexto puede orientar la investigacion, pero no reemplaza la prueba de la conducta disciplinaria. La existencia de una campana politica, una relacion afectiva, una fundacion cercana a la administracion, un conflicto local o una decision administrativa impopular no bastan, por si solos, para estructurar responsabilidad.

La autoridad disciplinaria debe reconstruir el nexo funcional: que hizo el servidor, desde que competencia, con que conocimiento, bajo que deber infringido y con que soporte probatorio. Cuando ese puente no aparece, la absolucion no es una concesion, sino una consecuencia del principio de responsabilidad subjetiva y del estandar de certeza exigido por la Ley 734 de 2002.

La decision tambien recuerda que el derecho disciplinario no puede operar como sancion por cercanias personales o politicas. Su funcion es controlar el incumplimiento de deberes funcionales, no castigar asociaciones, parentescos, simpatias o actuaciones de terceros sin prueba de instrumentalizacion del cargo.

En suma, el expediente 009-69812 muestra que la indebida participacion en politica y las irregularidades contractuales requieren algo mas que un relato plausible. Requieren demostracion. Y cuando la prueba no permite afirmar la existencia de la falta ni la responsabilidad del investigado, la decision juridicamente correcta es absolver.

Fuente: Procuraduria General de la Nacion; Comision Especial Disciplinaria; Fallo de primera instancia; 24 de julio de 2006; expediente 009-69812; Disciplinado: Alfredo Bayardo Almeida Garcia.