Control disciplinario y legalidad de actos administrativos

El Auto del 28 de septiembre de 2005 de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa permite precisar una frontera institucional decisiva: no toda inconformidad con el contenido de un acto administrativo habilita, por sí sola, la apertura de una actuación disciplinaria contra quien lo profirió. Cuando la controversia se refiere a si la decisión administrativa fue acertada, legal o jurídicamente correcta, el debate ordinario corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, salvo que el documento permita advertir una conducta disciplinariamente relevante.

El caso tuvo origen en una queja presentada por Lumar Rodríguez Cuellar, concejal de Saldaña, contra la Contralora Departamental ad hoc del Tolima, Myriam Socorro Montoya Parra. La inconformidad se dirigía contra el auto mediante el cual la funcionaria solicitó levantar la suspensión provisional del alcalde de Saldaña, José Vidal Orjuela Rodríguez. Para el quejoso, las razones que habían motivado la suspensión no habían desaparecido, pues el alcalde mantenía varios procesos en su contra. Desde esa perspectiva, la decisión no habría sido un auto ajustado a derecho, sino una determinación de carácter político.

La Procuraduría, sin embargo, no convirtió automáticamente esa discrepancia en materia disciplinaria. Antes de decidir si iniciaba indagación preliminar, reconstruyó el contexto en el que la Contralora ad hoc había actuado: la suspensión se había adoptado inicialmente por el Contralor Departamental con fundamento en la facultad atribuida a los órganos de control; luego se tramitó un impedimento; la Procuraduría Regional del Tolima designó a la funcionaria ad hoc para garantizar imparcialidad; y posteriormente se definió que ella conservaba competencia para adoptar una decisión frente a la solicitud del apoderado del alcalde.

Ese recorrido era importante porque mostraba que la funcionaria no actuó por fuera de una actuación administrativa inexistente ni como simple particular. Profirió un acto en ejercicio de las funciones que le habían sido asignadas como Contralora ad hoc. La pregunta disciplinaria, por tanto, no podía limitarse a si el quejoso compartía o no el criterio usado para levantar la suspensión, sino a si el documento permitía identificar una falta disciplinaria derivada de esa decisión.

El desacuerdo con el acto no equivale a falta disciplinaria

La providencia examinada por la Procuraduría mostraba que la Contralora ad hoc había motivado su decisión. Según el Auto de archivo, la funcionaria tuvo en cuenta la jurisprudencia constitucional sobre la suspensión provisional de servidores, en particular la exigencia de elementos que permitieran concluir que la permanencia en el cargo podía entorpecer investigaciones o facilitar la continuación de conductas lesivas para el erario. También consideró que las circunstancias habían cambiado porque el conocimiento de las investigaciones ya no estaba en cabeza del Contralor Departamental y porque no encontraba actuaciones que demostraran afectación a la labor del órgano de control.

La Procuraduría no afirmó con ello que el acto administrativo fuera necesariamente acertado ni inmune a control. Lo que sostuvo fue más preciso: si la inconformidad consistía en discutir la legalidad del acto de levantamiento de la suspensión, esa valoración debía ventilarse ante la jurisdicción competente. La actuación disciplinaria no podía convertirse en una vía paralela para revisar, como si fuera juez contencioso, la validez del acto administrativo.

El punto central de la decisión está en la distinción entre error jurídico, discrepancia interpretativa y falta disciplinaria. Una autoridad administrativa puede adoptar decisiones discutibles, e incluso susceptibles de demanda, sin que de allí se derive automáticamente responsabilidad disciplinaria. Para que el derecho disciplinario intervenga se requiere algo más que desacuerdo con la interpretación normativa o con la valoración de los presupuestos del acto: debe existir una conducta que pueda ser examinada desde los deberes funcionales, la ilicitud sustancial y las exigencias del régimen disciplinario aplicable.

Por eso el Auto acudió, por analogía, a una regla jurisprudencial citada de la Corte Suprema de Justicia sobre funcionarios judiciales: las decisiones equivocadas o las actuaciones irregulares producidas en el ejercicio de la función jurisdiccional no constituyen, por ese solo hecho, faltas disciplinarias, pues el ordenamiento prevé recursos y causales de nulidad para corregir errores de juicio o de procedimiento. Aunque la referencia original se dirigía a jueces, la Procuraduría la trasladó a quienes, en ejercicio de funciones públicas, deben aplicar la ley y adoptar decisiones jurídicas.

Una frontera necesaria entre control disciplinario y control judicial

Esa analogía debe leerse con prudencia. El Auto no establece una inmunidad disciplinaria para los funcionarios que profieren actos administrativos. Tampoco impide que una decisión administrativa pueda revelar desviación de poder, arbitrariedad, desconocimiento doloso de deberes o cualquier otra conducta disciplinariamente relevante cuando existan elementos que lo demuestren. Lo que afirma es que la sola calificación de una decisión como equivocada, política o contraria a derecho, sin soporte disciplinario adicional, no basta para abrir una actuación disciplinaria.

La enseñanza editorial del caso es relevante para el derecho disciplinario colombiano porque evita una expansión indebida de la potestad disciplinaria. Si todo debate sobre la legalidad de un acto administrativo se transformara automáticamente en investigación disciplinaria, el control disciplinario terminaría sustituyendo los mecanismos judiciales diseñados para discutir la validez de los actos de la administración. Esa sustitución afectaría la distribución constitucional de competencias y debilitaría la seguridad jurídica de quienes ejercen funciones decisorias.

También protege la racionalidad del sistema. La jurisdicción contencioso administrativa controla la legalidad del acto; la autoridad disciplinaria examina la conducta funcional del servidor. Son planos relacionados, pero no idénticos. Un acto puede ser demandado sin que necesariamente exista falta disciplinaria; y, a la inversa, una conducta disciplinable puede existir aun cuando el debate sobre el acto tenga su propio cauce judicial. La clave está en no confundir el objeto de cada control.

En el caso concreto, la Procuraduría concluyó que la conducta señalada como irregular no correspondía a la órbita administrativa disciplinaria del despacho. Por ello se abstuvo de iniciar indagación preliminar y ordenó el archivo definitivo del expediente contra la Contralora ad hoc del Tolima, Myriam Socorro Montoya Parra. Al quejoso se le indicó que la verificación de la legalidad del acto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

La decisión, en suma, no cierra la puerta al control de los actos administrativos ni legitima cualquier ejercicio de la discrecionalidad. Lo que hace es ordenar los caminos institucionales: cuando la discusión es de legalidad del acto, el escenario natural es el juez administrativo; cuando la discusión revela una infracción funcional concreta, el derecho disciplinario puede intervenir. Confundir esos caminos no fortalece el control público: lo vuelve impreciso.

Fuente: Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa. Auto de archivo. 28 de septiembre de 2005. Radicación No. 013-125596-05. Disciplinada: Myriam Socorro Montoya Parra. Quejoso: Lumar Rodríguez Cuellar.