Error de prohibición y responsabilidad subjetiva en la provisión de cargos de carrera

Una decisión disciplinaria puede partir de una irregularidad objetiva y, aun así, terminar en absolución. Esa es la enseñanza central del fallo de segunda instancia proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa dentro del expediente 074-4289-04, relativo a los nombramientos provisionales efectuados en Infivalle por su entonces gerente, María del Rosario Collazos Polo.

El caso no giraba alrededor de una discusión menor. La primera instancia había considerado que la gerente desconoció el derecho preferencial de los empleados inscritos en carrera administrativa al nombrar provisionalmente a Paola Andrea Plaza Paz y José Luis Cuadros Muñoz en cargos técnicos de la entidad. Para la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, esa actuación infringía la Ley 443 de 1998, el Decreto 1572 de 1998, deberes funcionales de la Ley 734 de 2002 y principios constitucionales de la función administrativa. La falta fue calificada como grave a título de culpa grave y se impuso suspensión por tres meses, convertibles en multa.

La segunda instancia no negó que el problema objetivo existiera. Por el contrario, aceptó que los nombramientos desconocieron el derecho preferencial de los servidores de carrera para ocupar cargos vacantes, temporal o definitivamente, cuando acreditaran los requisitos. También tuvo por probado que las personas nombradas no tenían esa posición preferente: una no estaba vinculada a Infivalle y la otra prestaba servicios mediante contrato, lo cual no equivalía a una relación laboral de carrera.

Sin embargo, la pregunta disciplinaria decisiva no era solo si hubo infracción del régimen de carrera. La cuestión era si esa infracción podía atribuirse subjetivamente a la gerente, a título de dolo o culpa. Allí cambia el eje del análisis.

La defensa sostuvo que la disciplinada había actuado bajo una convicción errada e invencible. Según esa tesis, la gerente no obró con voluntad de infringir el ordenamiento ni con descuido grave, sino apoyada en la Circular 1000-004 de 1999 del Departamento Administrativo de la Función Pública, en el criterio del subgerente administrativo y en la revisión de la asesora jurídica de Infivalle. Además, se alegó que su formación era económica y no jurídica, y que los actos de nombramiento fueron preparados y revisados por los funcionarios competentes antes de su firma.

La Procuraduría Delegada acogió esa lectura. Para la segunda instancia, el expediente mostraba que la decisión de nombrar no fue resultado de una lectura superficial de la norma ni de una actuación caprichosa de la gerente. Existió un debate jurídico previo, hubo respaldo interno y se aplicó una circular vigente de la autoridad administrativa competente en materia de función pública. En esas condiciones, aunque la solución adoptada fuera jurídicamente equivocada, no podía afirmarse que existiera intención de vulnerar la carrera administrativa ni negligencia disciplinariamente reprochable.

El punto dogmático más importante está en la separación entre falta objetiva y responsabilidad subjetiva. El fallo recuerda que el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 define las formas de infracción disciplinaria, pero que el fallo sancionatorio exige certeza sobre la existencia de la falta y sobre la responsabilidad del disciplinado. Esa doble exigencia impide convertir el proceso disciplinario en una simple constatación de resultados administrativos irregulares.

Por eso la Delegada rechaza, en la práctica, una responsabilidad objetiva. No basta demostrar que el acto administrativo produjo una afectación al derecho preferencial de carrera. Se requiere probar que la servidora conocía la ilicitud disciplinaria de su conducta o que, al menos, omitió el deber de cuidado exigible en las circunstancias concretas. Si las pruebas muestran una interpretación jurídica razonablemente sostenida, consultada y respaldada, la imputación subjetiva se debilita.

El fallo emplea la categoría de error invencible y la vincula con la ausencia de culpabilidad. La decisión afirma que la gerente actuó con la convicción de que en su conducta no concurría alguno de los elementos constitutivos de falta disciplinaria. Esa convicción se alimentó de elementos externos: una circular de Función Pública, la intervención del subgerente administrativo, la revisión de la asesora jurídica y la existencia de debate sobre la procedibilidad de los nombramientos provisionales.

La providencia cita, además, una línea de la propia Sala Disciplinaria de la Procuraduría sobre el error de tipo, entendido como desconocimiento invencible de elementos descriptivos o normativos del tipo disciplinario. También trae una referencia doctrinal de Roxin sobre el error de prohibición: no solo es invencible cuando era imposible formular dudas, sino cuando el sujeto tenía razones sensatas para suponer permitido el hecho.

Esa referencia permite leer el caso en clave de error de prohibición: la gerente no ignoraba los hechos materiales, pues sabía que firmaba nombramientos provisionales; lo discutible era el alcance jurídico de las reglas de carrera en un contexto institucional confuso. Si contaba con razones objetivas para creer que la provisión era permitida, la sanción dejaba de cumplir una función disciplinaria legítima.

Esta distinción tiene importancia práctica para el derecho disciplinario colombiano. Los directivos públicos no quedan exonerados por el solo hecho de invocar conceptos internos, asesorías o circulares. Pero esos elementos sí pueden ser decisivos cuando muestran que la decisión fue precedida de consulta, análisis y confianza razonable en fuentes institucionales. La asesoría no sustituye el deber funcional, pero puede incidir en la valoración de la culpabilidad.

El fallo también deja una advertencia para los operadores disciplinarios: la motivación sancionatoria debe explicar con precisión el grado de culpabilidad. Si la imputación se limita a decir que el resultado irregular ocurrió, o que la autoridad debía conocer mejor el régimen aplicable, se corre el riesgo de sancionar por el solo resultado. La culpa grave exige demostrar un apartamiento cualificado del deber de cuidado, no apenas una diferencia interpretativa posterior.

En ese sentido, la revocatoria de la sanción no convierte en regular la provisión de los cargos. Lo que decide la Procuraduría es otra cosa: que, dadas las circunstancias probadas, no había base suficiente para atribuir disciplinariamente la irregularidad a la gerente. La existencia de la falta objetiva no bastó para mantener la suspensión ni la multa.

La regla editorial que puede extraerse es nítida: en materia disciplinaria, la legalidad del acto y la culpabilidad del servidor son planos distintos. Una actuación administrativa puede ser jurídicamente incorrecta y, al mismo tiempo, no sancionable si el expediente demuestra un error invencible, una interpretación razonable y ausencia de dolo o culpa. Esa frontera es la que preserva el carácter subjetivo de la responsabilidad disciplinaria.

Fuente: Procuraduría General de la Nación; Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa; Fallo de segunda instancia; 30 de agosto de 2007; expediente 074-4289-04; Disciplinada: María del Rosario Collazos Polo; Quejoso: Jorge Iván Betancourt Reyes.